科学发展观调研报告－以科学发展观大力推进节约集约利用国土资源

　　2、建立约束机制，从严控制用地需求规模。调研地区都普遍建立了有各相关职能部门参加的工业用地准入会办机制，按照江苏省限制、禁止供地目录、建设用地指标体系，通过多道闸门，严把准入关。首先，由发改委、经贸委严把项目预评估关，按项目产业政策、环境评估、投资强度、规划等要求，严格控制限制性产业项目，对不达标项目坚决拒之门外。其次，由工商、财政部门严把注册资本到位关，要求投资企业亩均注册资本实际到账，必须达到规定的亩均投资强度的25%，并出具作为供地必备的相关证明，防止投资虚报强度、虚假出资。第三，由国土部门严把供地关，按照用地定额标准，从土地供应上制止了盲目投资和低水平重复建设；对投资强度达不到的项目，核减用地规模或停止供地；对中小企业特别是投资强度小于地方规定标准（调研地区的地方标准均高于省定标准）的工业项目，原则规定不单独供地，提倡租用标准厂房；对民营、私营企业，投资强度小于地方规定标准的，鼓励利用乡镇工业园存量土地建标准厂房，严把土地集约利用关。尤其是经济欠发达的丰县、沛县、灌云县、东海县等地区，在建设项目省控投资强度等标准上都相应提高了当地的实施门槛，提高了招商引资的标准，引入了一批起点较高、投资较大、技术较新的企业。

　　3、建立市场机制，不断优化土地资源配置。经营性项目用地市场化程度较高，其用地相对比较集约。经过多年的实践，已形成一系列经营性土地储备、招标拍卖挂牌的操作流程，交易行为日趋规范。同时，不少地方注重讲究经营性土地上市策略，首选盘活存量土地，存量土地上市首选旧城改造和退二进三的土地；以新增用地上市为辅，基本做到“征地补偿、拆迁安置、社会保障”三者同步到位，严格实现了从“毛地”出让到“净地”出让的转变，土地出让金也按规定实行“收支两条线管理”，坚决杜绝私下减缓免的现象。

　　在经营性土地全面实行市场化的基础上，各地加快了工业用地招标拍卖挂牌出让供地步伐，部分地区工业用地公开出让活动已经出现了有序的市场竞争态势。工业用地公开出让起步阶段的积极意义在于严格执行全省工业用地最低价标准，运用地价杠杆作用，逐步提高工业用地成本门坎，有利于招引优质项目入驻，循序调节调控工业用地市场，促进土地资源的集约利用。

　　4、建立倒逼机制，充分挖掘土地资源潜力。泰州市高港区国土部门配合税务部门，一方面，对房地产开发企业土地增值税进行清算；另一方面，认真落实城镇土地使用税征收政策。严格高标准的全面征收，对企业产生很大震动，有部分企业因难以承受土地经营使用和保有成本大幅增加，打算转让或分割闲置的土地，有效遏制了空圈土地和浪费土地的行为，批而不用、批少用多的现象迅速减少，利用经济杠杆促进土地集约利用效应明显。

　　5、建立监管机制，落实建设用地全程跟踪。调研地区在认真执行闲置土地处置政策规定的基础上，落实预防建设用地闲置的业务措施。主要是批后的土地跟踪管理工作，一是在放线交地后，联合土地执法监察部门，重点动态监管建设项目是否改变用途，布局、建筑系数、绿化率是否符合集约使用的要求，发现问题及时制止并限期纠正；二是建立项目竣工联合验收制度，兴化市、泰州市高港区、东海县会同规划、建设、国土等部门，集中检查批文执行情况，必要时依法予以处置；三是对新出让土地实行预登记制度，一年内发现用地要素变更的，不予正式登记，促进已批土地的集约高效利用。

　　二、当前主要问题

　　土地粗放利用现状的形成，是各种社会经济因素共同作用的结果。多年来，各地通过采取行之有效的管理措施，造成土地粗放利用的不少问题得到了不同程度地解决，但从调研的地区看，还存在一些不利于土地节约集约利用的问题。

　　 (一)各项规划相互衔接不够

　　根据土地利用总体规划的性质与作用，它应具有综合性、战略性、控制性和权威性、其他各类规划应与其协调。但现实的各类规划如交通、水利、城市、生态、旅游等规划，缺乏与土地利用总体规划的衔接与协调。在编制时间、调整范围等方面互不统一，在很大程度上影响、制约了土地利用总体规划的全面实施。特别是城市规划的编制，本应在优化城市功能，提高城市质量上下功夫，但多数地方政府在修编中重点放在扩大城市规模，大幅度增加建设用地上来，相应造成土地规划跟着城市规划走的现象还比较普遍。尤其是部分地区还是根据城镇规划发生变化提出修改土地规划的要求，造成地方管理上一定的被动局面。

　　 (二)现行土地管理体制与行政管理体制尚有脱节

　　随着经济体制改革的深化，原有基本建设程序被打破，土地审批权虽然上收到国家和省两级，但供地权，登记发证权等都集中在市、县政府，当国家宏观调控政策与地方经济发展、引进项目出现矛盾时，由于招商引资对地方经济的发展举足轻重，建设项目是地方财政、GDP、税收的重要来源，而国土部门难以参加到项目用地决策过程，市、县国土部门很难顶住压力，基层国土所全程跟踪管理的作用未能充分发挥。

　　 (三) 落实行业用地控制标准还不够到位

　　已颁布的工业项目建设用地控制指标中的投资强度要求，在供地时对谎报、虚报投资的，还缺少明确的审核办法，难以把关控制。用地规模控制标准的落实，需要多部门协同配合，否则在实施过程中难以到位。如城市规划人均用地指标，虽然国家有了明确

　　 (四)农村集体建设用地流转缺乏法律和制度保障

　　集体土地流转属于物权保护范畴，当前，仅靠效力等级较低的政策和改革试点来推动，在实践中经常遇到现行法律障碍，被流转的集体建设用地，在经济活动中的各项权能受到法律制约。尤其是不少地方出现的自发性流转，亟待规范性的流转程序和办法来切实规范。

　　三、相关建议

　　（一）完善批后监管办法。企业对土地的投资强度有很大的不确定性，目前国土部门对企业投资强度主要依据项目可行性研究阶段发改部门提供的文件或批复，而企业在取得土地后工程设计、建设时实际的投资规模往往有变数，国土部门就无法掌握，而且闲置土地认定中，建筑密度、投资强度等因素如何认定，由谁认定等尚无详细的评价办法。建议引入中介机构，对项目投资资金落实情况给予跟踪评价，评价结果作为监管的依据。

　　（二）增强地方政府节约集约利用的责任意识。要想地方政府对土地利用更加重视支持，就必须有一个科学的政绩评价体系，建议省委、省政府将耕地保有量、基本农田保护、单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗列入政绩考核。

　　（三）细化监管手段强化监管力度。把节约集约用地做到位，建设和完善国土资源规范有序、保障有力、调控有效机制，才能保障科学发展观贯彻落实。国土资源管理部门应从建设项目用地预审或出让条件设定着手，严格审查投资额度，同时参考项目企业的注册资产，由银行出具验资证明，方可批准核准备案，防止虚拟项目总投资。

　　（四）强化土地利用总体规划管控作用。在一定区域范围内，土地利用总体规划应该高于其他规划。现行的土地利用总体规划是以耕地保护为价值取向，在新一轮土地利用总体规划修编中，土地利用总体规划应体现两个目的：一是落实严格的耕地保护制度，二是必须对规划建设用地特别是城市（县城）建设用地作出严格的控制。一旦土地利用总体规划形成，除特殊情况外，不允许擅自改变。

　　（五）按照区域差别原则调整计划点供标准。我省苏北苏中苏南经济社会发展阶段尚存在较大差异，城市化、工业化进程不尽相同。计划点供政策的唯一性标准，不能完全适应不同区域的不同发展阶段，建议对苏北苏中苏南区域设置梯度不同的计划点供标准，适当降低苏中、苏北计划点供门槛，以充分适应不同区域经济社会发展阶段的要求。

　　（六）加快增减挂钩方案的实施效率。鼓励建设用地整理，在不增加建设用地总量的前提下，减少审批环节、缩短审批时间，将整理后的建设用地周转指标尽快地进行挂钩使用，同时对创建执法模范县给予用地指标的倾斜和奖励。同时，在增减挂钩实施中，切实注意保护农民利益，给予农民补贴，降低农民负担，有效提高实施的积极性。

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